河南大学法学院 娄丙录 孙 宇

　　作为食品领域的新兴业态，多环节、长链条、专业化特征决定了冷链食品安全风险相较于一般食品更具复杂性与特殊性。而制度设计层面基础立法的缺陷和配套法规的滞后，监管层面监管体制、监管主体以及监管方式存在的问题也给有效防范冷链食品安全风险带来了困难。针对我国冷链食品法律监管实践存在的问题，只有立法者、执法者以及市场主体共同参与冷链食品安全风险治理，完善冷链食品相关立法，优化冷链食品安全执法，构建覆盖冷链食品产、运、销全流程的法律监管体系，才能使“冷链”成为“安全链”，以保障消费者“舌尖上的安全”。

行业“野蛮生长”副作用显现

　　近10年来，作为全球最大的消费市场，伴随着我国物流产业的蓬勃发展和消费者从“吃得饱”到“吃得好”理念的转变，站在“互联网+”时代端口的冷链食品充分满足了消费者差异化、多样化的食品需要，我国冷链食品的需求端不断膨胀，冷链食品行业发展迅速。

　　但是冷链食品行业在“野蛮生长”的同时，其副作用也随之显现。一方面，冷链食品从产地走向消费者的餐桌，要经历原产地—初预冷—冷库—冷藏运输—批发站点冷库—零售商场冷柜—消费者冰箱的漫长“旅程”。然而，由于我国食品冷链配套设施还不完善，食品冷链综合运营成本居高不下，因此部分冷链食品的温度监测与控制在这一漫长过程中都处于缺失状态，许多所谓的冷链食品难以做到从生产到销售的全过程低温覆盖，只是“伪冷链”。

　　另一方面，由于冷链食品涉及交通运输、海关进口、食品生产与销售以及冷藏冷冻技术等多方面、多环节问题，冷链食品行业在快速发展的同时其监管却相对滞后，出现了一些监管盲区。比如在2015年曝出的“僵尸肉”事件，该案中一些走私的冷链冻肉“肉龄”长达三四十年，总重量超过10万吨，数年来该犯罪团伙涉及的走私冻品货值超过30亿元人民币。而在此次新冠肺炎疫情中，自2020年7月初厦门、大连海关先后从进口冷链食品的外包装上检测出新冠肺炎病毒以来，全国各地也密集报告了数十起冷链食品核酸检测阳性的案例。

　　在国内疫情已经得到控制而国外疫情形势依然十分严峻的情况下，国内市场对进口冷链食品的巨大需求给各级、各环节冷链食品检疫部门造成了巨大的监管压力。在这种压力下，我国冷链食品安全监管体系暴露出了各种漏洞，冷链食品安全事件接连发生，甚至出现了受污染的进口冷链食品在数个地市间流通月余后才被检出的案例。

　　随着研究人员从冷链食品上分离出活体新冠肺炎病毒，现实中发生了多起由于接触受污染冷链食品而感染新冠肺炎病毒的案例，新冠肺炎疫情经由冷链食品“物传人”的风险被证实，冷链食品安全风险链条不断延伸甚至跨越国界的态势愈加显著。因此，在这种背景下，如何运用法律保障冷链食品安全、治理冷链食品安全风险已成为关系到公众健康、疫情防控乃至国家食品安全体系建设的重要课题。

系统化检视行业法律监管意义重大

　　现阶段，我国冷链食品的发展已步入快车道，与此同时，冷链食品安全问题频频发生。因此，对目前整个冷链食品行业的法律监管进行系统化的检视与考察，从立法与执法的维度切入，挖掘出问题背后的监管痛点和难点就具有十分重要的意义。

　　立法层面

　　法治无论如何都是维护食品安全不可或缺的、基本的方式和策略。但在许多新型的、混合的行业，作为多种产业和行业的结合体，它们要么缺乏法律制度的规范，存在法律漏洞，要么相关法律不能协调配套得到有效的施行。而这种问题在冷链食品监管领域表现得尤为突出。

　　从食品安全基础立法来看，作为我国食品安全监管法律体系核心的食品安全法自身就存在一些漏洞与不足。以基础概念的阐述为例，食品安全法第一百五十条将“食品”定义为：各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。而这一完全照搬已废止的食品卫生法第五十四条的规定，对“食品”的定义范围明显过窄。以《食品工业基本术语》为参考，其在第2.1条款对食品的定义是：可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。所以从两者的对比可以看出，食品安全法对食品范畴的界定显然遗漏了半成品类食品。而实际上，在冷链食品的种类构成中，半成品类食品又恰恰占比极大。因此，如果从严格的文义解释角度来看，半成品冷链食品就不属于食品安全法中所定义的“食品”，对此类冷链食品的监管就没有正当、充分的法律依据。

　　同时，从法条的设计来看，在冷链食品业快速发展的当下，食品安全法却没有对冷链食品作出明确具体的规定，在有关冷链食品法律监管的措施等方面存在着严重的缺失。食品安全法仅在第五十六条规定了“餐饮服务提供者应当……定期清洗、校验保温设施及冷藏、冷冻设施”，而这一条款虽然涉及部分实质上属于冷链食品安全监管的问题，但也只是蜻蜓点水般一带而过。对食品销售者这一冷链末端主体的这种概括性规定显然无法对整个食品冷链进行全流程与全覆盖监管。

　　除了食品安全基本立法的自身缺陷，目前我国关于冷链食品的配套法律法规也不尽完善。我国关于冷链食品的各级立法总体数量较少、位阶较低，各种标准的制定十分混乱。在我国现行法律法规体系中，有关食品的质量安全标准超过了3000条，但实际上与食品物流与流通环节有关的规范仅有100多条。具体到冷链食品行业，目前国家层面虽然出台了包括《冷链物流分类与基本要求》《食品冷链物流追溯管理要求》等相关规范性文件，但由于这些规范性文件普遍效力较低，其推荐性、倡导性功能强，约束力和强制力却很弱。

　　在缺乏国家层面统一立法的情况下，一些地方尤其是部分一线城市率先试点地方性冷链标准化工作，构建地方标准对冷链食品的发展进行规范。但由于区域经济差异导致的冷链行业发展不均衡，这些地方立法与标准多集中在东部发达地区，地区分割现象也十分严重。这也就导致了虽然目前我国冷链食品标准（包括国标、行标、地标）多达200余项，但这些标准参差不齐、差异巨大、效力悬殊，最终造成了行业内部标准与政府监管标准交互错乱、国家标准与地区标准交叉矛盾的尴尬局面，无形中增加了冷链食品监管的统筹难度。

　　执法层面

　　法律制度供给虽然是冷链食品安全监管的基础，但是立法的缺失与不足只是冷链食品监管漏洞出现的充分条件而绝非必要条件。在执法层面，冷链食品安全监管实践中存在的种种问题也值得关注与反思。

　　一是监管体制桎梏。实际上，冷链食品市场上出现的种种问题，很大程度上都与现行的行政体制和监管方向有关。目前虽然在中央层面进行的大部制改革将食品安全监管职能由国家市场监管总局负责，在中央层面一定程度上消除了所谓的“九龙治水”现象。但在对冷链食品的地方监管中，食品冷链长流程、多环节特点造成了冷链食品监管多头执法现象依然突出，在立法落实不到位情况下冷链食品监管体制仍较为混乱。

　　冷链食品不同于传统食品，其监管部门除了传统的市场监管部门外还包括海关检疫部门、交通物流管理部门等。实际上，这种对冷链食品的多头监管体制存在明显的缺陷。正如世界卫生组织和世界粮农组织在联合发布的《确保食品安全和质量：加强国家食品控制体系导则》一文所揭示的，在大多数国家，食品的控制、监管责任都由不同的部门和机构分担。虽然表面上看来这些机构的作用和责任是截然不同的，但通过对食品实际管理活动的考察可以发现，重复却又支离破碎的监管以及缺乏配合与协调的食品安全执法是一种普遍现象。

　　从我国的冷链食品监管实践来看，各监管部门在加工生产、运输流转以及流通消费各个环节的监管工作权力界定不清、职责交叉、监管缺位的现象也十分突出。比如对于进口冷链食品而言，根据食品安全法规定，进口食品经过海关检验检疫合格进入国内市场后由各级市场监督部门进行监管。但由于监管主体间协作机制不健全、信息共享机制缺失，这种监管部门的转移常常会造成监管脱节，给进口冷链食品安全带来极大的风险隐患。

　　二是监管主体单一。总结我国近年来尤其是疫情中发生的若干冷链食品安全事件，从微观的个体的层面来看，一些行政机关滥用职权或者失职、渎职等情况的存在确实是引发某些冷链食品安全事件的直接原因。但从冷链食品安全监管整体现状来分析，导致冷链食品安全事件多发的最根本原因还是现阶段我国对冷链食品有限的监管能力和资源与冷链食品内生的复杂安全风险之间的矛盾还没有得到很好的解决。虽然食品安全监管是政府的基本职责，但冷链食品安全治理是一个非常复杂的系统，独木难支，仅仅依靠行政监管部门的行政执法力量是难以为继的。

　　因此，要做到对冷链食品的有效监管和全面监管，需要构建多层次的协同治理体系，发挥从个体到社群、从行业到政府的多元共治的作用。但目前来看，我国对于冷链食品的安全监管主体十分单一，除了政府职能部门之外，行业协会、社会组织以及普通消费者在冷链食品安全治理过程中的参与度仍比较低。而作为具有较强专业性的行业，在冷链食品行业监管过程中政府如果缺乏与相关食品企业、物流企业以及冷藏冷库企业之间的有效沟通，在会使监管工作缺少活力的同时，也必然会导致食品监管部门与冷链食品经营者以及消费者之间被信息鸿沟割裂为三个孤立主体，最终导致对冷链食品的安全监管目标落空。

　　三是日常监管缺失。根据法律授权对食品安全进行监管的机构进行的食品监督管理活动，其最终目的在于保护消费者合法权益，为社会公众提供安全可靠的食品，以此维护公共健康和安全。但遗憾的是，如中国制冷学会副理事长兼冷藏冻结专业委员会主任刘长永所言，目前我国“食品冷链缺少监管措施”，我国冷链食品的日常监管存在着较多的真空与漏洞，维护公共健康和安全的监管目标在冷链食品监管中还难以完全实现。